Νέο Χωροταξικό: Γιατί μπαίνει φρένο στις ανεμογεννήτριες στα νησιά

Δεκαοκτώ χρόνια μετά το ειδικό χωροταξικό πλαίσιο του 2008, η κυβέρνηση, μέσω του υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας, επιχειρεί να επαναχαράξει τους κανόνες για την ανάπτυξη των Ανανεώσιμων Πηγών Ενέργειας (ΑΠΕ), σε μια συγκυρία όπου η ελληνική αγορά ΑΠΕ δεν θυμίζει σε τίποτα την περίοδο κατά την οποία σχεδιάστηκε το προηγούμενο καθεστώς.

Τότε η χώρα διέθετε περίπου 1 GW εγκατεστημένων ΑΠΕ, με τα φωτοβολταϊκά να αποτελούν σχεδόν αμελητέο μέγεθος (μόλις 12 MW) και την αιολική ενέργεια να κυριαρχεί ως η βασική μορφή πράσινης ηλεκτροπαραγωγής. Σήμερα, η εγκατεστημένη ισχύς έχει φτάσει περίπου τα 18 GW, ενώ το συνολικό επενδυτικό pipeline -σε διάφορα στάδια ωρίμανσης, αδειοδότησης ή απλής εκδήλωσης ενδιαφέροντος- υπερβαίνει κατά πολύ τις πραγματικές ανάγκες του ηλεκτρικού συστήματος, προσεγγίζοντας το «αστρονομικό» νούμερο των 110 GW. Η νέα πραγματικότητα αλλάζει εκ των πραγμάτων και τη λογική του χωροταξικού σχεδιασμού. «Αλλο Χωροταξικό κάνεις με 1 GW και άλλο με 18 GW», έλεγε σε συνομιλητές του τις προηγούμενες μέρες ο υφυπουργός Ενέργειας Νίκος Τσάφος, μιλώντας για μια σύνθετη εξίσωση που αποτυπώθηκε και στη μεγάλη καθυστέρηση των 18 ετών μέχρι η Πολιτεία να διαμορφώσει το νέο πλαίσιο.

Το βασικό δίλημμα δεν είναι πλέον αν η χώρα χρειάζεται ΑΠΕ. Η στρατηγική επιλογή υπέρ της πράσινης μετάβασης θεωρείται δεδομένη, ειδικά σε μια περίοδο μεγάλων γεωπολιτικών προκλήσεων όπως είναι η περίοδος που διανύουμε. Το ερώτημα είναι πού, με ποιους όρους και με ποια κοινωνική και περιβαλλοντική αντοχή μπορεί να συνεχιστεί η ανάπτυξη. Το νέο πλαίσιο που παρουσίασε το προηγούμενο διάστημα ηγούμενες μέρες το υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας -και βρίσκεται ήδη σε διαβούλευση με τους φορείς της αγοράς- επιχειρεί ακριβώς αυτή τη μετάβαση: από ένα στάδιο επέκτασης χωρίς έντονους χωρικούς περιορισμούς σε ένα στάδιο πιο επιλεκτικής χωροθέτησης, με περισσότερους κόφτες, σαφέστερους αποκλεισμούς και ισχυρότερη διοικητική διάκριση ανάμεσα σε ώριμα και πρώιμα έργα.

Από το «βάζουμε ΑΠΕ», στο «πού μπαίνουν ΑΠΕ»

Στο ΥΠΕΝ αναγνωρίζουν ότι η πολιτική πίεση έχει αλλάξει. Αν πριν από μία δεκαετία η βασική προτεραιότητα ήταν η επιτάχυνση της διείσδυσης των ΑΠΕ, σήμερα που στη χώρα λειτουργούν 18 «πράσινα» GW το ζήτημα της χωροθέτησης έχει μετατραπεί σε πεδίο έντονων κοινωνικών και πολιτικών αντιδράσεων. Σύμφωνα με την κυβερνητική ανάγνωση, σημαντικό μέρος των κοινοβουλευτικών ερωτήσεων που σχετίζονται με την ενέργεια αφορά πλέον συγκεκριμένα έργα ΑΠΕ, κυρίως αιολικά, και τοπικές αντιδράσεις σε συγκεκριμένες περιοχές. Το μήνυμα από πολλές τοπικές κοινωνίες είναι σαφές: η ανάπτυξη δεν μπορεί να συνεχιστεί χωρίς όρια, ειδικά σε περιοχές με υψηλή περιβαλλοντική ή τουριστική ευαισθησία. Το νέο Χωροταξικό επιχειρεί να απαντήσει σε αυτή την πίεση, χωρίς όμως να ακυρώσει τη δυναμική του κλάδου, στέλνοντας ένα σαφές μήνυμα στην αγορά για τους περιορισμούς και την επενδυτική συνέχεια της χώρας.

Οι νέοι κανόνες για τα φωτοβολταϊκά

Ας δούμε όμως αναλυτικά ποια είναι η νέα αρχιτεκτονική του χωροταξικού σχεδιασμού των ΑΠΕ. Σε αντίθεση με τον άνεμο, το υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας θεωρεί ότι η ηλιακή ακτινοβολία είναι γεωγραφικά πιο διάχυτη και δεν δικαιολογεί την εγκατάσταση έργων σε περιβαλλοντικά ευαίσθητες ζώνες. «Δεν θα αλλάξει η ένταση του ήλιου αν ένα έργο μετακινηθεί μερικά χιλιόμετρα», είναι ένα από τα επιχειρήματα του ΥΠΕΝ. Ετσι, προκρίνει οριζόντιους αποκλεισμούς για έργα σε περιοχές Natura, δάση, υγρότοπους, περιοχές Ramsar, αρχαιολογικούς χώρους και άλλες ειδικές προστατευόμενες ζώνες. Ο δεύτερος άξονας αφορά τη χωρική πυκνότητα. Εισάγεται για πρώτη φορά όριο πρόσθετης στρεμματικής κάλυψης ανά περιφερειακή ενότητα αντί ενός ενιαίου πανελλαδικού ποσοστού. Η λογική είναι να ληφθεί υπόψη η άνιση σημερινή κατανομή των έργων.

Με απλά λόγια, κάθε περιφερειακή ενότητα ξεκινά από τη σημερινή της βάση -δηλαδή τα έργα που έχουν ήδη φτάσει σε συγκεκριμένο ώριμο στάδιο- και από εκεί και πέρα θα μπορεί να δεχθεί πρόσθετη κάλυψη έως 1,5% της συνολικής έκτασής της. Οταν αυτό εξαντλείται, νέα έργα δεν θα μπορούν να προχωρούν. Το σκεπτικό είναι περισσότερο διαχειριστικό παρά αποτρεπτικό: το κράτος δεν επιλέγει να σταματήσει την αγορά φωτοβολταϊκών, παρά το γεγονός ότι έχει παρουσιάσει εκρηκτικούς ρυθμούς ανάπτυξης τα τελευταία χρόνια, αλλά να αναδιανείμει τη χωρική πίεση.

Σήμερα βρίσκονται σε λειτουργία περίπου 18 GW έργων (κυρίως φωτοβολταϊκά), οριστικές προσφορές σύνδεσης έχουν άλλα 15 GW και περιβαλλοντικούς όρους έχουν περίπου 45 GW. Αρα, 78 GW δεν επηρεάζονται από το νέο Χωροταξικό. Από αυτά, τα φωτοβολταϊκά (ενεργά, με οριστική προσφορά σύνδεσης ή περιβαλλοντικούς όρους) είναι 62 GW και τα αντίστοιχα αιολικά 15 GW. Αυτά που επηρεάζονται από το νέο Χωροταξικό εκτιμούν από το υπουργείο είναι όσα έχουν βεβαίωση παραγωγού, δηλαδή γύρω στα 27 GW με 30 GW.

Αυστηρότεροι κόφτες στα αιολικά

Η πολιτική ηγεσία του ΥΠΕΝ παραδέχεται ότι το νέο πλαίσιο γίνεται σαφώς πιο περιοριστικό στα αιολικά και ο λόγος είναι οι μεγάλες αντιδράσεις που δέχονται από τις τοπικές κοινωνίες.

Σταχυολογώντας τις αλλαγές, η πρώτη βασική τομή αφορά το αιολικό δυναμικό. Το σχέδιο του ειδικού χωροταξικού των ΑΠΕ προβλέπει ότι δεν θα επιτρέπονται νέα αιολικά έργα σε δημοτικές ενότητες όπου η μέση ταχύτητα του ανέμου είναι κάτω από 4 μέτρα ανά δευτερόλεπτο. Η λογική σε αυτή την περίπτωση είναι ότι δεν θεωρείται εύλογο να επιβαρύνεται μια περιοχή με ανεμογεννήτριες χωρίς ουσιαστικό ενεργειακό όφελος.

Η δεύτερη τομή αφορά το υψόμετρο. Εισάγεται οριζόντιος περιορισμός πάνω από τα 1.200 μέτρα, με αναφορά στην ανάγκη προστασίας υψηλών ορεινών οικοσυστημάτων και της ζώνης όπου αρχίζει το αλπικό τοπίο. Πρόκειται για μία από τις πιο συζητημένες προβλέψεις της διαβούλευσης, καθώς μέρος της αγοράς εκτιμά ότι αγγίζει περιοχές με ιδιαίτερα ισχυρό αιολικό δυναμικό αντιδρώντας σε μια οριζόντια απαγόρευση. Από τα στοιχεία του ΥΠΕΝ προκύπτει ότι ένα ποσοστό έως και 30% του pipeline των έργων αιολικής ενέργειας αποκλείονται με τον νέο σχεδιασμό.

Η τρίτη παρέμβαση αφορά τις Ζώνες Ειδικής Προστασίας (ΖΕΠ), δηλαδή περιοχές Natura που σχετίζονται κυρίως με την ορνιθοπανίδα. Εκεί η βασική κατεύθυνση είναι απαγόρευση νέων αιολικών, με εξαίρεση περιπτώσεις όπου το επιτρέπει η ειδική περιβαλλοντική μελέτη μιας περιοχής ή όπου υπάρχει και τεκμηριώνεται εξαιρετικά υψηλό αιολικό δυναμικό. Στην πράξη, το μήνυμα είναι ότι τα αιολικά παραμένουν κρίσιμος πυλώνας του ενεργειακού σχεδιασμού, αλλά η χωροθέτησή τους γίνεται πολύ πιο αυστηρή.

Σύμφωνα με στελέχη της αγοράς, το όριο των 1.200 μέτρων απέχει πολύ από το πνεύμα των συζητήσεων της διαβούλευσης του υπουργείου με τον κλάδο σε μια χώρα όπως η Ελλάδα, όπου το αιολικό δυναμικό εντοπίζεται κυρίως σε ορεινές και ημιορεινές περιοχές. «Δεν μιλάμε για έναν μηχανισμό αξιολόγησης. Μιλάμε για έναν οριζόντιο αποκλεισμό», είναι η βασική ένσταση που διατυπώνεται από την αγορά, η οποία θεωρεί ότι αντί για περιβαλλοντική στάθμιση κατά περίπτωση το σχέδιο βάζει μαζικούς περιορισμούς.

Αλλάζει όλος ο σχεδιασμός στα νησιά

Εκεί όπου το νέο Χωροταξικό αποκτά ίσως το πιο καθαρό πολιτικό αποτύπωμα είναι στα νησιά, με το ΥΠΕΝ να επαναχαράσσει ουσιαστικά τον χάρτη της αιολικής ανάπτυξης στον νησιωτικό χώρο. Η βασική λογική είναι ότι η διάχυτη ανάπτυξη αιολικών πάρκων σε μικρά, τουριστικά ή περιβαλλοντικά ευαίσθητα νησιά δεν μπορεί να συνεχιστεί με τους όρους της προηγούμενης δεκαετίας. Στην κυβερνητική ανάγνωση, σε πολλές νησιωτικές περιοχές το κοινωνικό και χωρικό κόστος θεωρείται πλέον δυσανάλογα μεγάλο σε σχέση με το ενεργειακό όφελος.

Στην πράξη, το σχέδιο περιορίζει σημαντικά τη γεωγραφική διασπορά των νέων αιολικών και συγκεντρώνει τη δυνατότητα ανάπτυξης σε συγκεκριμένα μεγαλύτερα ή ενεργειακά πιο κρίσιμα νησιά. Στη λίστα περιλαμβάνονται η Ανδρος, η Ζάκυνθος, η Θάσος, η Κάρπαθος, η Κέρκυρα, η Κεφαλονιά, η Λέσβος, η Λευκάδα, η Λήμνος, η Νάξος, η Ρόδος, η Σάμος, η Χίος, η Κρήτη και η Εύβοια.

Η επιλογή αυτή έχει ιδιαίτερο βάρος, καθώς ουσιαστικά απομακρύνει την προοπτική νέας ανάπτυξης της αιολικής ενέργειας σε μεγάλο μέρος των Κυκλάδων -με εξαίρεση την Ανδρο και τη Νάξο-, αλλά και στα υπόλοιπα Δωδεκάνησα, πλην Ρόδου και Καρπάθου.

Πρόκειται, ουσιαστικά, για έναν ανασχεδιασμό του νησιωτικού αιολικού χάρτη. Το ΥΠΕΝ μετακινείται από τη λογική της διάχυτης νησιωτικής χωροθέτησης προς ένα μοντέλο συγκέντρωσης έργων σε λιγότερες περιοχές, όπου εκτιμά ότι μπορούν να υποστηριχθούν ευκολότερα τόσο από πλευράς δικτύου όσο και από πλευράς κοινωνικής αποδοχής. Η επιλογή αυτή συνδέεται άμεσα και με τη φιλοσοφία του νέου Χωροταξικού του Τουρισμού. Ο κ. Τσάφος περιγράφει την κυβερνητική λογική με έναν χαρακτηριστικό παραλληλισμό: «Αν το κράτος κρίνει ότι μια περιοχή είναι ήδη κορεσμένη και δεν χωράει άλλο ξενοδοχείο, τότε δύσκολα μπορεί να θεωρήσει ότι χωρά και μια νέα έντονη ενεργειακή χρήση, όπως ένα μεγάλο αιολικό έργο». Με αυτόν τον τρόπο, το ΥΠΕΝ επιχειρεί να συνδέσει τις δύο χωροταξικές πολιτικές -Τουρισμού και ΑΠΕ- σε μια κοινή λογική, σύμφωνα με την οποία όταν μια περιοχή έχει φτάσει σε όρια κορεσμού, είτε τουριστικά είτε περιβαλλοντικά, η χωροθέτηση νέων μεγάλων παρεμβάσεων γίνεται πιο περιοριστική.

Πού δεν θα μπουν οι κόφτες

Στο κρίσιμο ερώτημα για την αγορά, πάντως, το νέο Χωροταξικό δεν κρίνεται μόνο από το πού μπαίνουν νέοι κόφτες, αλλά και από το ποιοι τελικά προορισμοί μένουν εκτός αυτών. Εδώ το ΥΠΕΝ επέλεξε μια σαφή γραμμή προστασίας για τα ώριμα έργα, επιχειρώντας να μην ανατρέψει επενδυτικές προσδοκίες που έχουν ήδη διαμορφωθεί τα προηγούμενα χρόνια. Το βασικό εργαλείο είναι ένα μεταβατικό καθεστώς που ουσιαστικά διαχωρίζει το ώριμο pipeline από τα πιο πρώιμα σχέδια.

Η πρώτη κατηγορία αφορά έργα που βρίσκονται ήδη σε λειτουργία. Η δεύτερη έργα που έχουν λάβει όρους σύνδεσης. Η τρίτη έργα που διαθέτουν ΑΕΠΟ, δηλαδή Απόφαση Εγκρισης Περιβαλλοντικών Ορων. Και η τέταρτη, ίσως η πιο σύνθετη, αφορά έργα που έχουν βεβαίωση παραγωγού ή βρίσκονται σε αρχικό στάδιο χωρίς πλήρη περιβαλλοντική ωρίμανση. Η κυβερνητική επιλογή είναι να μην αμφισβητηθούν διοικητικές πράξεις που έχουν ήδη παραχθεί. Ετσι, έργα που έχουν ήδη λάβει ΑΕΠΟ δεν θίγονται από το νέο πλαίσιο ακόμη κι αν βρίσκονται σε περιοχές όπου σήμερα θα ίσχυαν αυστηρότεροι χωροταξικοί περιορισμοί.

Το ίδιο ισχύει, σε μεγάλο βαθμό, και για έργα που δεν έχουν ακόμη λάβει ΑΕΠΟ, αλλά έχουν φτάσει σε στάδιο πληρότητας φακέλου. Δηλαδή έχουν υποβάλει πλήρη περιβαλλοντική τεκμηρίωση, έχουν περάσει κρίσιμα στάδια αδειοδότησης και ουσιαστικά αναμένουν την τελική διοικητική πράξη. Εκεί το ΥΠΕΝ υιοθετεί μια λογική διοικητικού «grandfathering». «Δεν μπορεί κάποιος χθες να τράβηξε ένα πολύγωνο στη ΡΑΑΕΥ και να θεωρεί ότι έχει κατοχυρωμένο επενδυτικό σχέδιο», αναφέρει χαρακτηριστικά ο κ. Τσάφος, περιγράφοντας τη βασική διάκριση ανάμεσα σε έργα όπου απλώς εκδηλώθηκε ενδιαφέρον και σε έργα στα οποία έχουν ήδη επενδυθεί χρόνος, μελέτες και κεφάλαια. Με αυτή η λογική, το νέο Χωροταξικό δεν επιχειρεί να «σβήσει» το ώριμο pipeline. Στην πραγματικότητα, οι νέοι περιορισμοί αγγίζουν κυρίως τα νέα έργα ή αυτά που βρίσκονται σε πολύ αρχικό στάδιο.

Οι μεγάλοι όμιλοι και το ώριμο pipeline

Σε αυτό το ώριμο pipeline βρίσκονται μεγάλοι ελληνικοί και διεθνείς ενεργειακοί παίκτες της χώρας, όπως η ΤΕΡΝΑ Ενεργειακή, η MORE, η Iberdrola, η Principia, η ΔΕΗ Ανανεώσιμες, η Metlen, η TotalEnergies, η EDF και άλλοι με ισχυρή παρουσία στην ελληνική αγορά. Αυτό σημαίνει ότι το νέο Χωροταξικό δεν συνιστά «στοπ» στην πράσινη μετάβαση, ούτε άμεσο πλήγμα στο ήδη ώριμο χαρτοφυλάκιο των μεγάλων ενεργειακών ομίλων. Το πραγματικό μήνυμα της κυβέρνησης είναι διαφορετικό: η επόμενη φάση ανάπτυξης των ΑΠΕ δεν θα κινηθεί με τους όρους της προηγούμενης δεκαετίας.

Θεωρητικά, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι εφόσον το pipeline υπερκαλύπτει τους στόχους του ΕΣΕΚ -περίπου 13 GW αιολικά και 35 GW φωτοβολταϊκά έως το 2050- δεν υπάρχει λόγος για νέα έργα. Το ΥΠΕΝ απορρίπτει αυτή τη λογική. Η βασική εκτίμηση άλλωστε είναι ότι μεγάλο μέρος της σημερινής δεξαμενής έργων δεν θα υλοποιηθεί ποτέ. Κάποια έργα θα ακυρωθούν, άλλα δεν θα εξασφαλίσουν χρηματοδότηση, άλλα θα συναντήσουν ιδιοκτησιακές ή αδειοδοτικές εμπλοκές, ενώ αρκετά μπορεί να αποδειχθούν μη βιώσιμα υπό τις νέες συνθήκες αγοράς. Υπάρχει όμως και μια δεύτερη, πιο πολιτική διάσταση. Αν το κράτος έλεγε ότι δεν επιτρέπεται κανένα νέο έργο, θα δημιουργούσε την αίσθηση ότι η αγορά κλίνει υπέρ όσων πρόλαβαν να αδειοδοτηθούν νωρίτερα, ουσιαστικά παγιώνοντας πλεονέκτημα στους ήδη ισχυρούς παίκτες. Ετσι, η κυβέρνηση επιχειρεί να διατηρήσει ανοιχτό το πεδίο για νέα έργα, αλλά με σαφώς πιο αυστηρούς όρους.

Κάπως έτσι, το νέο Χωροταξικό αποτυπώνει τη μετάβαση της χώρας σε μια πιο ώριμη και πολιτικά δύσκολη φάση: όχι αν θα αναπτυχθούν οι ΑΠΕ, αλλά με ποιους όρους, σε ποιες περιοχές και με ποια κοινωνική συναίνεση θα συνεχιστεί η πράσινη επέκταση.

Πηγή: newmoney.gr