«Αντάρτικο» του Δήμου Αγίου Νικολάου για την εκτός σχεδίου δόμηση

Το θεσμικό κενό που εξακολουθεί να περιβάλλει την εκτός σχεδίου δόμηση έχει δημιουργήσει ένα πρωτοφανές μωσαϊκό εφαρμογής της πολεοδομικής νομοθεσίας σε ολόκληρη τη χώρα.

Την ώρα που το υπουργείο Περιβάλλοντος δεν έχει ακόμη δώσει οριστική λύση, άλλες Υπηρεσίες Δόμησης (ΥΔΟΜ) συνεχίζουν να εκδίδουν οικοδομικές άδειες και άλλες έχουν σταματήσει, δημιουργώντας πολίτες δύο ταχυτήτων, ανάλογα με την περιοχή στην οποία βρίσκεται το ακίνητό τους.

Μέσα σε αυτό το περιβάλλον αβεβαιότητας ο Δήμος Αγίου Νικολάου, σε μία από τις πλέον τουριστικά ανεπτυγμένες περιοχές της Κρήτης, όπου λειτουργούν ορισμένες από τις μεγαλύτερες και ιστορικότερες ξενοδοχειακές μονάδες της χώρας και καταγράφεται έντονη επενδυτική δραστηριότητα στον τουρισμό και την κατοικία, προχώρησε σε μια κίνηση με ισχυρό αναπτυξιακό και πολιτικό αποτύπωμα, αποφασίζοντας να στηρίξει τη συνέχιση της έκδοσης οικοδομικών αδειών στις εκτός σχεδίου περιοχές.

Η πρωτοβουλία, ωστόσο, δεν αναιρεί το ισχύον νομικό πλαίσιο, γεγονός που σημαίνει ότι οι άδειες που θα εκδοθούν εξακολουθούν να υπόκεινται στον έλεγχο της Δικαιοσύνης, εφόσον αμφισβητηθούν.

Η απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου

Στις 30 Ιουλίου, το Δημοτικό Συμβούλιο Αγίου Νικολάου αποφάσισε ομόφωνα να στηρίξει τη συνέχιση της έκδοσης οικοδομικών αδειών στις εκτός σχεδίου περιοχές, υιοθετώντας τη σχετική εισήγηση του δημάρχου Μανώλη Μενεγάκη.

Παράλληλα, τάχθηκε υπέρ της ενιαίας εφαρμογής της πολεοδομικής νομοθεσίας σε ολόκληρη τη χώρα, υποστηρίζοντας ότι η ίδια νομοθεσία δεν μπορεί να εφαρμόζεται με διαφορετικό τρόπο από ΥΔΟΜ σε ΥΔΟΜ, καθώς αυτό δημιουργεί συνθήκες άνισης μεταχείρισης των πολιτών, ανασφάλεια δικαίου και σημαντικές επιπτώσεις στην οικονομική δραστηριότητα.

Στο ίδιο πλαίσιο, το Δημοτικό Συμβούλιο εξέφρασε τη θεσμική, πολιτική και νομική στήριξή του προς τα στελέχη της τοπικής ΥΔΟΜ, ενώ αποφάσισε να προτείνει την υποβολή υπεύθυνης δήλωσης από κάθε ενδιαφερόμενο πριν από την έκδοση οικοδομικής άδειας στις συγκεκριμένες περιπτώσεις, ως πρόσθετη δικλείδα ασφαλείας για τη διαδικασία. Παράλληλα, εξουσιοδότησε τον δήμαρχο να προχωρήσει σε κάθε αναγκαία ενέργεια για την εφαρμογή της απόφασης.

Η έλλειψη ενιαίας γραμμής έχει οδηγήσει σε διαφορετικές πρακτικές ανά την Ελλάδα. Χαρακτηριστική είναι ακολούθως και η περίπτωση των Χανίων, όπου κι εκεί οι οικοδομικές άδειες εκδίδονται με την προϋπόθεση ότι οι ενδιαφερόμενοι υπογράφουν υπεύθυνη δήλωση, με την οποία αναλαμβάνουν τον κίνδυνο ενδεχόμενης ανάκλησης της άδειας στο μέλλον.

Το φαινόμενο δεν περιορίζεται στη Δυτική Κρήτη, αφού αντίστοιχες πρακτικές εφαρμόζονται και σε άλλες περιοχές της χώρας. Οι υπάλληλοι των ΥΔΟΜ βρίσκονται αντιμέτωποι με σοβαρά διλήμματα και έντονες πιέσεις, ενώ αναμένουν την οριστική νομοθετική παρέμβαση της κυβέρνησης. Ωστόσο, μηχανικοί παραδέχονται ότι ο αριθμός των ΥΔΟΜ που εξακολουθούν να εκδίδουν οικοδομικές άδειες για εκτός σχεδίου ακίνητα μετά τις αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας συνεχώς φθίνει. Σύμφωνα με την εικόνα που μεταφέρουν, το ποσοστό των ΥΔΟΜ που ακολουθούν αυτή την πρακτική δεν ξεπερνά σήμερα το 15%-20%, έναντι σημαντικά υψηλότερων ποσοστών στο παρελθόν.

Ο κ. Μενεγάκης που είναι από τους δημάρχους της Κρήτης που επιχειρεί να πάει κόντρα στο ρεύμα, μιλώντας στο «business stories» εμφανίζεται πολύ προσεκτικός.

Oπως λέει ξεκάθαρα, ο δήμος δεν μπορεί να υποκαταστήσει την ΥΔΟΜ, ούτε να επιβάλει αποφάσεις στους υπαλλήλους της, καθώς η ευθύνη για την υπογραφή των οικοδομικών αδειών ανήκει αποκλειστικά στα υπηρεσιακά στελέχη.

«Την παροτρύνουμε, αλλά δεν έχουμε την εξουσία να επιβάλουμε αποφάσεις», αναφέρει χαρακτηριστικά, εξηγώντας ότι η πρωτοβουλία του δήμου αποσκοπεί στην πολιτική και θεσμική στήριξη της Υπηρεσίας, σε μια περίοδο όπου η έλλειψη σαφούς νομοθετικής κατεύθυνσης έχει οδηγήσει πολλές Υπηρεσίες Δόμησης να ακολουθούν διαφορετικές πρακτικές.

Είχε προηγηθεί συνάντηση στην Αποκεντρωμένη Διοίκηση Κρήτης, με πρωτοβουλία του ΤΕΕ Ανατολικής Κρήτης, παρουσία της γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης Μαρίας Κοζυράκη, στην οποία αναφέρθηκε ότι τελούν εν ισχύ οι διατάξεις του νόμου 3212/2003, που δίνουν τη δυνατότητα δόμησης σε εκτός σχεδίου γήπεδα 4 στρεμμάτων, εφόσον τεκμηριώνεται ότι είναι προϋφιστάμενα του 2003, χωρίς να είναι αναγκαία προϋπόθεση η ύπαρξη προσώπου σε αναγνωρισμένη οδό.

«Eχουμε τελειώσει τα οικόπεδά μας»

Ο δήμαρχος Αγίου Νικολάου συνδέει την πρωτοβουλία με τις αυξημένες οικιστικές και τουριστικές πιέσεις που δέχεται η περιοχή. «Εχουμε ανάγκη από επεκτάσεις σχεδίων πόλης. Εχουμε τελειώσει τα οικόπεδά μας», σημειώνει, εξηγώντας ότι η έλλειψη διαθέσιμων οικοπέδων εντός σχεδίου καθιστά πλέον αναγκαία την επέκταση των πολεοδομικών σχεδίων.

Ο ίδιος απορρίπτει την άποψη ότι η συζήτηση αφορά κυρίως τους μεγάλους επενδυτές. «Οι μεγάλοι δεν έχουν πρόβλημα. Παίρνουν μια μεγάλη έκταση, φτιάχνουν το δικό τους σχέδιο και προχωρούν», αναφέρει χαρακτηριστικά, τονίζοντας ότι οι σημερινές εξελίξεις πλήττουν κυρίως τους μικρούς και μεσαίους ιδιοκτήτες, οι οποίοι δεν διαθέτουν αντίστοιχα πολεοδομικά εργαλεία και βλέπουν τις περιουσίες τους να παραμένουν αναξιοποίητες.

Στην επιχειρηματολογία της, η δημοτική αρχή επικαλείται επίσης το γεγονός ότι ο Δήμος Αγίου Νικολάου διαθέτει εγκεκριμένα Σχέδια Χωρικής και Οικιστικής Οργάνωσης Ανοικτής Πόλης (ΣΧΟΟΑΠ) σε όλες τις δημοτικές του ενότητες.

Σύμφωνα με τον δήμο, ο συγκεκριμένος χωρικός σχεδιασμός καθορίζει χρήσεις γης, όρους και περιορισμούς δόμησης, ζώνες προστασίας και αναπτυξιακές κατευθύνσεις, συνιστώντας ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο οργάνωσης του χώρου, το οποίο διαφοροποιεί την περιοχή από άλλους δήμους όπου δεν υπάρχει αντίστοιχος θεσμοθετημένος σχεδιασμός.

Η νομολογία του ΣτΕ και το νομικό ρίσκο

Η πρωτοβουλία του δήμου, πάντως, αναπτύσσεται σε ένα ιδιαίτερα σύνθετο νομικό περιβάλλον. Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει διαμορφώσει αυστηρό πλαίσιο για την εκτός σχεδίου δόμηση, κρίνοντας ότι για τη δόμηση απαιτείται πρόσωπο σε νομίμως υφιστάμενο κοινόχρηστο δρόμο. Η διαφορετική ερμηνεία που υιοθετούν σήμερα οι ΥΔΟΜ αφορά ακριβώς τον τρόπο εφαρμογής αυτής της νομολογίας, γεγονός που έχει οδηγήσει σε διαφορετικές πρακτικές ανά την Ελλάδα.

Η πρωτοβουλία του δήμου επιχειρεί να δώσει διέξοδο στο διοικητικό αδιέξοδο που έχει δημιουργηθεί, χωρίς όμως να «σβήνει» τη νομολογία που παράγει το ΣτΕ.

Ακόμη και στην περίπτωση που εκδοθεί οικοδομική άδεια, το ενδεχόμενο δικαστικής αμφισβήτησής της δεν μπορεί να αποκλειστεί. Σε περίπτωση προσφυγής ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας ή άλλου αρμόδιου δικαστηρίου, η νομιμότητα της άδειας θα κριθεί με βάση το ισχύον νομοθετικό και νομικό πλαίσιο, γεγονός που σημαίνει ότι όσοι επιλέξουν να αξιοποιήσουν τη συγκεκριμένη διαδικασία αναλαμβάνουν και τον αντίστοιχο νομικό κίνδυνο.

Χωραφάς: «Το πρόβλημα μπορεί να λυθεί μόνο από το ΥΠΕΝ»

Την εικόνα των διαφορετικών «ταχυτήτων» επιβεβαιώνει και ο πρόεδρος της Αντιπροσωπείας του ΤΕΕ Ανατολικής Κρήτης Μιχάλης Χωραφάς, ο οποίος επισημαίνει ότι υπάρχουν Υπηρεσίες Δόμησης τόσο στην Κρήτη όσο και στην υπόλοιπη χώρα που συνεχίζουν να εκδίδουν οικοδομικές άδειες, ενώ άλλες έχουν επιλέξει να μην το κάνουν.

Οπως αναφέρει, η επιφυλακτικότητα των υπηρεσιών είναι απολύτως δικαιολογημένη, καθώς η Πολιτεία δεν έχει ακόμη αποσαφηνίσει οριστικά το πλαίσιο που θα ισχύσει για την εκτός σχεδίου δόμηση.

Ο ίδιος υπενθυμίζει ότι οι αποφάσεις των δημοτικών συμβουλίων δεν μπορούν να υποκαταστήσουν την ευθύνη των προϊσταμένων και των υπαλλήλων των ΥΔΟΜ που υπογράφουν τις άδειες. «Την ευθύνη και την αρμοδιότητα την έχουν οι υπάλληλοι που βάζουν την υπογραφή τους», σημειώνει, εκτιμώντας ότι η οριστική λύση μπορεί να δοθεί μόνο μέσα από μια σαφή νομοθετική παρέμβαση του υπουργείου Περιβάλλοντος.

Η κατεύθυνση για αυστηρότερους κανόνες στην εκτός σχεδίου δόμηση είχε προαναγγελθεί ήδη από το 2024 από τον πρωθυπουργό Κυριάκο Μητσοτάκη, σε συνέδριο της «Καθημερινής». Τότε είχε ανακοινώσει την κατάργηση της δουλείας διόδου ως μηχανισμού που μπορούσε να προσδώσει οικοδομησιμότητα σε «τυφλά» οικόπεδα, επισημαίνοντας ότι η σχετική ρύθμιση θα εναρμονιζόταν με τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Ο πρωθυπουργός είχε υποστηρίξει επίσης ότι η οριστική λύση θα δοθεί μέσα από τα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια, τα οποία θα καθορίσουν με σαφήνεια πού και με ποιους όρους μπορεί να αναπτυχθεί η δόμηση. Μέχρι την ολοκλήρωσή τους, είχε προαναγγείλει την εφαρμογή μεταβατικών, οριζόντιων περιορισμών στην εκτός σχεδίου δόμηση, με στόχο την προστασία του τοπίου και ιδιαίτερα των νησιωτικών περιοχών, τονίζοντας παράλληλα την ανάγκη να ενισχυθούν οι οργανωμένοι υποδοχείς δόμησης και οι επεκτάσεις οικισμών αντί της διάσπαρτης ανάπτυξης στην ύπαιθρο.

Μια παρόμοια ρύθμιση πέρασε πρόσφατα το ΥΠΕΝ στο νομοσχέδιο για τον ενισχυμένο ρόλο των ΕΥΔΑΠ-ΕΥΑΘ στον τομέα του νερού ανά τη χώρα και αφορά την ανάπτυξη ενός ξεχασμένου πολεοδομικού εργαλείου. Πρόκειται για τα Ειδικά Σχέδια Περιβαλλοντικής Αναβάθμισης και Ανάπτυξης (ΕΣΠΕΡΑΑ), μέσω των οποίων θα μπορεί να προχωρά ιδιωτική πολεοδόμηση καθορίζοντας χρήσεις γης, όρους ανάπτυξης και παρεμβάσεις σε επιλεγμένους οικισμούς.

Με τη νέα ρύθμιση δίνεται η δυνατότητα της αναβίωσης εγκαταλελειμμένων και φθινόντων οικισμών μέσω ειδικού πολεοδομικού σχεδιασμού, η οποία επιτρέπει, υπό προϋποθέσεις, την αξιοποίηση όμορων εκτός σχεδίου εκτάσεων.

Οι νέες αναπτύξεις θα υλοποιούνται μέσω ειδικών πολεοδομικών σχεδίων, με υποχρεωτική δημιουργία κοινόχρηστων χώρων και λειτουργική σύνδεση με τον υφιστάμενο οικισμό, ώστε να μην προκύπτουν νέοι αυτόνομοι οικισμοί. Με βάση την παρέμβαση, οι νέες περιοχές ανάπτυξης θα μπορούν να περιλαμβάνουν εκτάσεις τουλάχιστον 30 στρεμμάτων, ενώ το σύνολο της παρέμβασης (ο υφιστάμενος οικισμός και οι νέες προς πολεοδόμηση εκτάσεις) μπορεί να φτάνει μέχρι τα 200 στρέμματα.

Πεδία εφαρμογής του νέου πλαισίου είναι η Εύβοια, η Κρήτη, η Ρόδος, αλλά και οι εγκαταλελειμμένοι νησιωτικοί οικισμοί.

Τοπικά πολεοδομικά

Την ώρα που οι δήμοι βγαίνουν μπροστά για την εκτός σχεδίου δόμηση, το ΤΕΕ ως φορέας υλοποίησης του προγράμματος Δοξιάδη για την εκπόνηση του πολεοδομικού σχεδιασμού για λογαριασμό του ΥΠΕΝ προχωρεί με εντατικούς ρυθμούς. Το υπουργείο πέτυχε πρόσφατα το σχετικό ορόσημο του Ταμείου Ανάκαμψης (RRF), γεγονός που μπορεί να επιτρέψει την ένταξη και άλλων μελετών μέχρι τα τέλη του Αυγούστου.

Οι ίδιες πληροφορίες αναφέρουν ότι οι μελέτες έχουν ήδη προχωρήσει σε περίπου 600 από τις συνολικά 800 δημοτικές ενότητες της χώρας, γεγονός που αποτυπώνει την πρόοδο ενός από τα μεγαλύτερα πολεοδομικά εγχειρήματα της χώρας που βρίσκονται σήμερα σε εξέλιξη.
Παρά τη λήξη του Ταμείου Ανάκαμψης το επόμενο διάστημα, η εκτίμηση που επικρατεί είναι ότι τελικά θα μείνει εκτός χρηματοδότησης ένα σχετικά περιορισμένο τμήμα του προγράμματος.

Σύμφωνα με αρμόδιες πηγές, το πιθανότερο σενάριο είναι να μην ολοκληρωθεί εντός του RRF το 10%-15% των δημοτικών ενοτήτων, ενώ ακόμη και στο δυσμενέστερο ενδεχόμενο το ποσοστό αυτό δεν αναμένεται να υπερβεί το 20%. Η εικόνα αυτή διαφοροποιείται αισθητά από παλαιότερες εκτιμήσεις, σύμφωνα με τις οποίες εκτός του Ταμείου Ανάκαμψης θα μπορούσε να παραμείνει έως και το 40% των μελετών.

Κομβικό ζήτημα, ωστόσο, παραμένει η ποιότητα των παραδοτέων. Οπως αναφέρουν καλά ενημερωμένες πηγές, περίπου οι μισές μελέτες αξιολογούνται ως ιδιαίτερα ικανοποιητικές, ένα επιπλέον 25%-30% κρίνεται αποδεκτό, ενώ περίπου το ένα τέταρτο παρουσιάζει σημαντικές αδυναμίες και αναμένεται να χρειαστεί συμπληρώσεις ή διορθώσεις πριν από την οριστική του ολοκλήρωση.

Το σχέδιο του ΥΠΕΝ και οι καθυστερήσεις

Στο άλλο μεγάλο μέτωπο που αφορά τις μελέτες για την αναγνώριση του οδικού δικτύου, από το οποίο εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό η δυνατότητα δόμησης στις εκτός σχεδίου περιοχές, νεότερες πληροφορίες αναφέρουν ότι εντός του φθινοπώρου θα παραδοθεί και το αντίστοιχο έργο για την ηπειρωτική χώρα. Η μελέτη που αφορά τη νησιωτική Ελλάδα έχει ήδη ολοκληρωθεί, χωρίς όμως να έχουν δημοσιοποιηθεί τα συμπεράσματά της.

Το υπουργείο Περιβάλλοντος έχει εξαγγείλει ήδη από το 2021 ότι θα προχωρήσει στη δημιουργία ενός νέου θεσμικού πλαισίου, το οποίο θα καθορίζει με ενιαία κριτήρια ποιες οδοί θα αναγνωρίζονται ως κοινόχρηστες και, κατά συνέπεια, ποια ακίνητα θα διατηρούν δικαίωμα δόμησης.

Η ανάγκη αυτής της παρέμβασης προέκυψε έπειτα από σειρά αποφάσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας, οι οποίες επανέφεραν στο προσκήνιο τη βασική προϋπόθεση της εκτός σχεδίου δόμησης: την ύπαρξη προσώπου σε νομίμως αναγνωρισμένη κοινόχρηστη οδό. Αν και η σχετική πρόβλεψη υπάρχει στη νομοθεσία εδώ και περισσότερες από δύο δεκαετίες, στην πράξη εφαρμόστηκε με διαφορετικό τρόπο από τις κατά τόπους Υπηρεσίες Δόμησης, με αποτέλεσμα να δημιουργηθούν αποκλίσεις που σήμερα βρίσκονται στο επίκεντρο της αντιπαράθεσης.

Για να αντιμετωπιστεί το πρόβλημα, το ΥΠΕΝ ενέταξε στο Ταμείο Ανάκαμψης εκτεταμένο πρόγραμμα καταγραφής του οδικού δικτύου. Παράλληλα, στις αρχές του 2025 αποφασίστηκε η ανάθεση επιπλέον μελετών για την καταγραφή των οδών στην ηπειρωτική Ελλάδα, συνολικού προϋπολογισμού άνω των 160 εκατ. ευρώ.

Οι σχετικές συμβάσεις υπογράφηκαν στις αρχές του 2026, με ιδιαίτερα ασφυκτικό χρονοδιάγραμμα, καθώς οι ανάδοχοι καλούνται να ολοκληρώσουν το έργο τους μέσα σε λίγους μήνες, προκειμένου να μη χαθούν πόροι του Ταμείου Ανάκαμψης. Σύμφωνα με τον σχεδιασμό, μετά την ολοκλήρωση της καταγραφής θα συνταχθεί σχέδιο Προεδρικού Διατάγματος, το οποίο θα τεθεί σε δημόσια διαβούλευση και θα καθορίζει τα κριτήρια αναγνώρισης των κοινόχρηστων δρόμων.

Από την εφαρμογή του νέου πλαισίου θα προκύψει ποιες οδοί θα θεωρηθούν νόμιμες και, κατ’ επέκταση, ποια ακίνητα θα διατηρήσουν οικοδομησιμότητα. Υπολογίζεται χωρίς όμως να είναι οριστικό ότι το σχέδιο θα αποσταλεί στο Συμβούλιο της Επικρατείας προς επεξεργασία έως το τέλος του 2026, με στόχο να τεθεί σε ισχύ μέσα στο α’ τρίμηνο του 2027.