Πώς κυριάρχησε η έμμεση φορολογία στην Ελλάδα

1. Η παλιά έχθρα για τους φόρους

Όταν το 1828 έρχεται στην Ελλάδα ο Καποδίστριας, βρίσκει μια χώρα χωρίς οργανωμένο κράτος και φυσικά χωρίς κρατικά έσοδα.  Με τις εμπορευματικές σχέσεις αδύναμες και ευμετάβλητες, δεν υπάρχει οργανική διασύνδεση με το διεθνές σύστημα και για αυτό επιδιώκει να αντλήσει κεφάλαια από τις εγχώριες αποταμιεύσεις με την έκδοση δύο ομολογιακών δανείων από την νεοσύστατη Εθνική Χρηματιστική Τράπεζα.  Όταν και αυτά αποτυγχάνουν, προσπαθεί να καθιερώσει ένα πιο σύγχρονο φορολογικό σύστημα ώστε να χρηματοδοτήσει βασικές λειτουργίες του κράτους στο εσωτερικό αλλά και την πιστωτική αξιοπιστία της χώρας να αναστηλώσει στο εξωτερικό.

Μέχρι τότε οι φόροι στην αγροτική παραγωγή υπολογίζονται με την δεκάτη και συλλέγονται σε είδος από τους «φορατζήδες» που συχνά μετατρέπονται σε διώκτες των παραγωγών. Για να περιορίσει το κύκλωμα των μεσαζόντων, ο Καποδίστριας απαγορεύει την υπενοικίαση των φόρων που αυξάνει υπερβολικά το φορολογικό βάρος, ενώ η καταβολή της δεκάτης γίνεται πλέον εγχρήματη για να περιοριστεί η αυθαίρετη εκτίμηση και λεηλασία της σοδειάς. Με την εισαγωγή νέων φόρων επιχειρεί να ενισχύσει την φορολογική ισονομία χωρίς προνόμια και εξαιρέσεις. Θέτει έτσι σε κίνηση μια διαδικασία φορολογικής έχθρας προς το κράτος από πολλές ετερόκλητες ομάδες, όπως οι έμποροι που δεν ήθελαν δασμούς,  οι  προύχοντες που επιμένουν στην απαλλαγή τους, ακόμα και τα νησιά που ακόμα διεκδικούν όσα προνόμια είχαν αποσπάσει τον προηγούμενο αιώνα από την Υψηλή Πύλη.

Μερικά γεγονότα είναι αξιομνημόνευτα, τόσο γιατί εξέθρεψαν  ένα αντιφορολογικό κίνημα επί πολλές δεκαετίες, όσο και γιατί μερικές αντιλήψεις έχουν εμποτίσει την δημόσια σφαίρα ακόμα και σήμερα. Το 1830 οι έμποροι της Σύρου εξεγείρονται εναντίον της επιβολής φορολογίας στο εξωτερικό εμπόριο, ενώ στην Νότια Πελοπόννησο οι προύχοντες οργανώνουν  επιδρομές και αρπάζουν τους φόρους από τις αποθήκες. Τον επόμενο χρόνο, η φορολογική αντίσταση συνεχίζεται με την ανταρσία στον Πόρο επικεφαλής μάλιστα της οποίας τέθηκε ο Μιαούλης. Αν και είχε διοριστεί διοικητής του στόλου από τον ίδιο τον Καποδίστρια, έδωσε εντολή να καούν τέσσερα πολεμικά πλοία μεταξύ των οποίων και εκείνα που είχαν αγοραστεί με το δάνειο του 1825. Ο Μιαούλης μένει ατιμώρητος, αλλά λίγους μήνες αργότερα δολοφονείται ο Καποδίστριας από τις οικογένειες των φοροφυγάδων της Μάνης. Επί ένα και πλέον έτος επικρατεί χάος, η φορολογική μεταρρύθμιση καταρρέει και παρομοίως τα έσοδα.

Όταν φτάνουν οι Βαυαροί το 1833, οι άμεσοι φόροι εξακολουθούν να συλλέγονται μέσω της δεκάτης και κυμαίνονται όντως γύρω στο 10% του ΑΕΠ, ενώ η έμμεση φορολογία βρίσκεται στο ήμισυ. Από την πρώτη χρονιά του Βασιλείου ξεσπά ένα νέο κύμα φορολογικών εξεγέρσεων σε πολλές περιοχές της χώρας, αυτή την φορά όμως διαρκεί πολύ περισσότερο έως το 1840 και συχνά παίρνει ένοπλη μορφή.[ii] Η θέσπιση μιας σειράς νέων φόρων – όπως του έγγειου, της επικαρπίας και των οικοδομών – εντείνει την αντίσταση των υπόχρεων και τα κρατικά έσοδα καταρρέουν. Ταυτόχρονα οι δαπάνες διογκώνονται από την στρατιά των Βαυαρών και τις πολυτελείς συνήθειες της Αυλής.[iii]  Αναπόφευκτα, το Βασίλειο της Ελλάδος δυσκολεύεται να εξυπηρετήσει το δάνειο του 1833 που είχε λάβει ως προίκα για την ίδρυση του και τελικά στις αρχές του 1843 καταφεύγει στην πρώτη επίσημη  στάση πληρωμών.

2. Η ασύμμετρη φορολογία

Ως εγγυήτριες, Αγγλία, Γαλλία και Ρωσία αντιδρούν έντονα και πιέζουν για την επιβολή ενός πλαισίου εποπτείας όπου μεταξύ άλλων προβλέπεται περικοπή δαπανών, απολύσεις και μειώσεις μισθών, τα περισσότερα των οποίων δεν εφαρμόζονται. Υλοποιείται όμως με ζήλο η αύξηση των έμμεσων φόρων ως ταχύτερου μηχανισμού συλλογής εσόδων για την αποπληρωμή των τόκων. Όπως δείχνει το Διάγραμμα 1, η μέχρι τότε αυξημένη αναλογία άμεσων/έμμεσων φόρων έμελλε σύντομα να ανατραπεί και ουδέποτε να επανέλθει. Τα έσοδα μειώνονται δραματικά όταν το  αγροτικό εισόδημα περιορίζεται εξαιτίας της πτώσης του εξωτερικού εμπορίου το 1843, όμως οι έμμεσοι φόροι συνεχίζουν να ανέρχονται.

[i] Το άρθρο είναι τμήμα της μελέτης του συγγραφέα «Οικονομικές Κρίσεις στην Ελλάδα, 1833-2018: Εξωτερικοί και Εσωτερικοί Παράγοντες», Απρίλιος 2021, WPS 21-04, Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών.

[ii] Εκτενής περιγραφή των φορολογικών εξεγέρσεων της περιόδου γίνεται στο Κωστής Κ., (2013, σελ. 208-212). Τα κακομαθημένα παιδιά της Ιστορίας: Η διαμόρφωση του νεοελληνικού κράτους 18^ος-21^ος αιώνας. Εκδ. ΠΟΛΙΣ, Αθήνα.

[iii] Ο Ανδρεάδης θεωρεί τα «έξοδα της περιττά και γελοία». Ανδρεάδης Α., (1925, σελ. 45). Μαθήματα Δημόσιας Οικονομίας, Τόμος Α΄: Εθνικά Δάνεια και Ελληνική Δημόσια Οικονομία, 1821-1893. Εκδ. Τζάκα-Δελαγραμμάτικα, Αθήνα.

Κλονίζονται μόνο την δεκαετία του 1850, αρχικά λόγω της μειωμένης σοδειάς και αργότερα το 1854-1857 λόγω του ναυτικού αποκλεισμού των κύριων λιμένων της χώρας από την Αγγλία και την Γαλλία. Λίγο αργότερα οι έμμεσοι κερδίζουν την πρωτοκαθεδρία από τους άμεσους φόρους και την διατηρούν – με διακυμάνσεις – έως σήμερα.

Συντρέχουν όμως και άλλες αλλαγές που επιδεινώνουν τις συνθήκες ύφεσης της οικονομίας. Οι σχεδιαζόμενες περικοπές μισθών εξοργίζουν τους στρατιωτικούς και εκδηλώνεται το κίνημα της 3^ης Σεπτεμβρίου με το αίτημα Συντάγματος. Το Σύνταγμα αποδεσμεύει το δικαίωμα ψήφου από τις απαιτήσεις ιδιοκτησίας και διεξάγονται οι πρώτες εκλογές για ανάδειξη της Βουλής. Μερικά χρόνια μετά, ψηφίζεται το πολύ πιο φιλελεύθερο Σύνταγμα του 1864, η ψήφος γίνεται καθολική (για τους άνδρες) και εισάγεται η τεχνολογία με τα σφαιρίδια που μειώνει τις πιθανότητες νοθείας και εξαγοράς.

Σε συνθήκες αύξουσας ελευθερίας επιλογών και δικαιωμάτων, θα περίμενε κανείς ότι οι κυβερνήσεις θα αξιοποιούσαν την ευκαιρία για να θεμελιώσουν ένα πιο αποτελεσματικό και δικαιότερο φορολογικό σύστημα που θα βασιζόταν στην απο-κοινού ανάληψη βαρών κατ’ αναλογία των δυνατοτήτων εκάστου. Άλλωστε την περίοδο εκείνη υπήρχε πληθώρα διακηρύξεων για την δικαιότερη οργάνωση των κοινωνιών, όχι μόνο στις ανεπτυγμένες ευρωπαϊκές χώρες αλλά και στην Ελλάδα. Για παράδειγμα, ο Ι. Α. Σούτσος – ένας από τους πρώτους ακαδημαϊκούς οικονομολόγους – προτείνει  την κατάργηση των δασμών στις εξαγωγές, την φορολόγηση της «καθαρής προσόδου» ώστε να εκπίπτουν τα έξοδα παραγωγής των αγροτών και την συμμετοχή στα βάρη των εύπορων αλλά «μηδόλως φορολογουμένων» ομάδων.

Τα κηρύγματα του δεν βρίσκουν απήχηση και, ως αποτέλεσμα, οι άμεσοι φόροι κατρακυλούν διαρκώς αλλά οι παρεμβάσεις να τους ανορθώσουν είναι αραιές και άτολμες. Τελικά απομένουν οι έμμεσοι φόροι κατανάλωσης οι οποίοι από το 1864 και μετά αυξάνονται συνεχώς και σε μια δεκαετία ξεπερνούν τους άμεσους. Το μεγάλο άλμα συντελείται όταν ο Χαρίλαος Τρικούπης εδραιώνει την κυβέρνησή του και μετά το 1882 δρομολογεί ένα ευρύ πρόγραμμα συγκοινωνιακών υποδομών, αλλά και στρατιωτικών εξοπλισμών. Ως κύριο μέσον για την τάχιστη εξεύρεση πόρων, επιλέγει την επιβολή σωρείας έμμεσων φόρων και σε πολύ μικρότερο βαθμό την αύξηση κάποιων άμεσων. Ένα δεύτερο κύμα επιβαρύνσεων έρχεται μετά τις εκλογές του 1887 και εκτινάσσει την έμμεση φορολογία στο 10% του ΑΕΠ, έναντι 4% της άμεσης.

Η υπερφορολόγηση προκαλεί μεγάλη δυσαρέσκεια, ο Τρικούπης παθαίνει πανωλεθρία στις εκλογές του 1890 και πολλοί φόροι καταργούνται πάραυτα. Όμως τα έσοδα που χάνονται δεν αναπληρώνονται, η εξυπηρέτηση των δανείων καθυστερεί και τελικά το 1893 η χώρα κηρύσσει πτώχευση. Οι διαπραγματεύσεις με τους πιστωτές είναι μακρόσυρτες και η θέση της Ελλάδος επιδεινώνεται περαιτέρω από την ταπεινωτική ήττα στον πόλεμο του 1897 και τις αποζημιώσεις που πρέπει να πληρώσει στην Τουρκία για να ξαναπάρει την Θεσσαλία που μόλις έχασε. Για να βρει δάνεια, η κυβέρνηση τελικά αποδέχεται την κατά προτεραιότητα δέσμευση των εσόδων για τις πληρωμές τόκων και τον Διεθνή Οικονομικό Έλεγχο.[i]  Επειδή η ύφεση συμπιέζει τους άμεσους φόρους, η συσσώρευση των εσόδων επιλέγεται – άλλη μια φορά – να γίνει με αυξήσεις στην έμμεση φορολογία, διαμορφώνοντας έκτοτε ένα δόγμα που εφαρμόζεται ανελλιπώς σε όσες κρίσεις εκδηλώνεται χρεοκοπία και χρειάζεται ταχεία δημοσιονομική ανάταξη.

Η επιβολή φορολογίας κερδών από το 1877 και η κλιμακωτή φορολογία εισοδήματος το 1909 βελτιώνουν ελάχιστα και μόνο προσωρινά τα άμεσα έσοδα, τα οποία πέφτουν κάτω του 2% του ΑΕΠ το 1918. Η κυβέρνηση Βενιζέλου βρίσκεται ταυτόχρονα αντιμέτωπη με την ολοσχερή κατάρρευση των έμμεσων φόρων, επειδή τα προηγούμενα χρόνια οι δυνάμεις της Αντάντ είχαν αποκλείσει τα λιμάνια μήπως και αναγκάσουν τον Βασιλέα Κωνσταντίνο να μπει στον Α΄ Παγκόσμιο Πόλεμο στο πλευρό τους. Μόλις τελειώνει ο πόλεμος, προχωρεί σε ριζική μεταρρύθμιση της φορολογίας εισοδήματος εισάγοντας κλιμάκια και επτά κατηγορίες προελεύσεως και έκτοτε οι άμεσοι φόροι ανέρχονται σταδιακά στο 5% του ΑΕΠ μέχρι το τέλος της περιόδου του Μεσοπολέμου.

3. Η πρόσφατη περίοδος

Κατά την περίοδο ένταξης της Ελλάδας στην ΟΝΕ γίνεται προσπάθεια να αυξηθεί η αναλογία άμεσων προς έμμεσους φόρους, ώστε το φορολογικό σύστημα να γίνει κοινωνικά δικαιότερο. Παράλληλα όμως η ανασύνθεση εξυπηρετεί και την πολιτική στόχευση εκείνης της περιόδου. Καθώς τα κριτήρια σύγκλισης απαιτούν παράλληλη μείωση των δημοσιονομικών ελλειμμάτων και του πληθωρισμού, η κυβέρνηση επιλέγει να αυξήσει τα έσοδα με την φορολόγηση μεγάλης περιουσίας αλλά ταυτόχρονα και να περικόψει τον ΦΠΑ ώστε να επιφέρει μια γρήγορη αποκλιμάκωση των τιμών.  Έκτοτε η σύνθεση άμεσων και έμμεσων φόρων παραμένει σχετικά σταθερή έως την εκδήλωση της χρηματοπιστωτικής κρίσης.

Το δόγμα των έμμεσων φόρων επιστρέφει δυναμικά όταν το 2010 η Ελλάδα καταφεύγει στην δανειακή διάσωση για να αποφύγει την ανοιχτή χρεοκοπία. Και στα τρία Μνημόνια που ακολουθούν, οι συντάκτες τους υποδεικνύουν ως κύριο  εργαλείο δημοσιονομικής διόρθωσης πάλι την αύξηση της έμμεσης φορολογίας, η οποία προκαλεί σοβαρή διεύρυνση των ανισοτήτων εις βάρος των πιο χαμηλών εισοδημάτων.[ii]  Ο ΦΠΑ ανέρχεται από 18% στο 23% το 2012 και το 24% το 2016, ενώ τα έσοδα  του φτάνουν στο 16% του ΑΕΠ. Αντίθετα, η συλλογή άμεσων φόρων παραμελείται και τα δύο πρώτα χρόνια προσαρμογής εξασθενεί σημαντικά.[iii]

[i] Για μια εμπεριστατωμένη ανάλυση, βλέπε Λαζαρέτου (2013) Από την Πτώχευση στην Ύφεση (2013). Εκδόσεις Gutenberg.

[ii] Στα συμπεράσματα αυτά καταλήγει και η μελέτη, Γιαννίτσης Τ. & Στ. Ζωγραφάκης, (2016). Ανισότητες, Φτώχεια, Οικονομικές Ανατροπές στα Χρόνια της Κρίσης. Εκδ. ΠΟΛΙΣ, Αθήνα.

[iii] Το 2011, η κυβέρνηση για να πιέσει τους φορολογούμενους να ζητούν αποδείξεις καθόρισε το αφορολόγητο ανάλογα με τον τζίρο που αντιπροσώπευαν. Όσοι μάζεψαν πολλές αποδείξεις έτυχαν μεγάλων φοροαπαλλαγών ενώ τα εισοδήματα τους του 2010 πρακτικά δεν είχαν περικοπεί. Τα άμεσα φορολογικά έσοδα κατέρρευσαν κατά -17%, μια από τις μεγαλύτερες φοροελαφρύνσεις παρότι σε περίοδο κρίσης. Ως αντιστάθμιση, οι έμμεσοι φόροι αυξήθηκαν έτι περαιτέρω.

Βελτιώνεται κάπως μόνο μετά το 2012 όταν εφαρμόζονται τα δύο επόμενα Μνημόνια, χωρίς όμως να ανατρέπεται η ετεροβαρής σύνθεση των εσόδων και η ασύμμετρη αυτή επέκταση της φορολογίας επιτείνει την ύφεση στην οικονομία, όπως είχε συμβεί και σε προηγούμενες κρίσεις. Ο λόγος είναι ότι η αύξηση των έμμεσων φόρων είναι μηχανισμός που πλήττει δυσανάλογα το εισόδημα των πιο φτωχών νοικοκυριών επειδή δεν διαθέτουν αποταμιεύσεις για να εξομαλύνουν τις περικοπές κατανάλωσης. Το αποτέλεσμα είναι ο κλονισμός της συνολικής ζήτησης που παρασύρει πτωτικά όλη την οικονομία.

ΣΗΜΕΙΩΣΕΙΣ

[1] Το άρθρο είναι τμήμα της μελέτης του συγγραφέα «Οικονομικές Κρίσεις στην Ελλάδα, 1833-2018: Εξωτερικοί και Εσωτερικοί Παράγοντες», Απρίλιος 2021, WPS 21-04, Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών.

[1] Εκτενής περιγραφή των φορολογικών εξεγέρσεων της περιόδου γίνεται στο Κωστής Κ., (2013, σελ. 208-212). Τα κακομαθημένα παιδιά της Ιστορίας: Η διαμόρφωση του νεοελληνικού κράτους 18^ος-21^ος αιώνας. Εκδ. ΠΟΛΙΣ, Αθήνα.

[1] Ο Ανδρεάδης θεωρεί τα «έξοδα της περιττά και γελοία». Ανδρεάδης Α., (1925, σελ. 45). Μαθήματα Δημόσιας Οικονομίας, Τόμος Α΄: Εθνικά Δάνεια και Ελληνική Δημόσια Οικονομία, 1821-1893. Εκδ. Τζάκα-Δελαγραμμάτικα, Αθήνα.

[1] Για μια εμπεριστατωμένη ανάλυση, βλέπε Λαζαρέτου (2013) Από την Πτώχευση στην Ύφεση (2013). Εκδόσεις Gutenberg.

[1] Στα συμπεράσματα αυτά καταλήγει και η μελέτη, Γιαννίτσης Τ. & Στ. Ζωγραφάκης, (2016). Ανισότητες, Φτώχεια, Οικονομικές Ανατροπές στα Χρόνια της Κρίσης. Εκδ. ΠΟΛΙΣ, Αθήνα.

[1] Το 2011, η κυβέρνηση για να πιέσει τους φορολογούμενους να ζητούν αποδείξεις καθόρισε το αφορολόγητο ανάλογα με τον τζίρο που αντιπροσώπευαν. Όσοι μάζεψαν πολλές αποδείξεις έτυχαν μεγάλων φοροαπαλλαγών ενώ τα εισοδήματα τους του 2010 πρακτικά δεν είχαν περικοπεί. Τα άμεσα φορολογικά έσοδα κατέρρευσαν κατά -17%, μια από τις μεγαλύτερες φοροελαφρύνσεις παρότι σε περίοδο κρίσης. Ως αντιστάθμιση, οι έμμεσοι φόροι αυξήθηκαν έτι περαιτέρω.

* Ο Νίκος Χριστοδουλάκης διετέλεσε Υπουργός Ανάπτυξης και Υπουργός Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών. Ειναι καθηγητής Οικονομικής Ανάλυσης στο Τμήμα Διεθνών και Ευρωπαϊκών Οικονομικών Σπουδών του Οικονομικού Πανεπιστημίου Αθηνών.

To αρθρο δημοσιεύτηκε στον Οικονομικό Ταχυδρόμο